2015年，在整体经济增速放缓的大环境下，中国的旅游业可谓一枝独秀。当年，国内旅游人数突破40亿人次，旅游收入逾4万亿人民币，旅游业对GDP综合贡献率超过10%，堪称新常态下中国经济增长的新引擎。
不过与此同时，被媒体不断曝光的非法“一日游”等市场乱象，也反映出当前的旅游市场仍不甚规范。而要想确保这一引擎能够持久发力，就必须深化改革、锐意创新，为其不断注入活力。
正是在这一背景下，2015年底，国家旅游局公布了青岛等20个市县为我国首批国家级旅游业改革创新先行区。在今年1月底召开的2016年全国旅游工作会议上，国家旅游局局长李金早指出，2016年，要全面推进旅游业改革创新先行区工作。
据悉，未来三年内，我国将打造50个先行区，确保每个省(区、市)至少有1个先行区。
体制不畅制约旅游业发展
据国家旅游局政策法规司相关负责人介绍，旅游业改革创新先行区的必选任务，主要解决的是当前制约旅游业发展的普遍性问题，通过先行区工作，找到破解的思路和办法。
那么，当前制约旅游业发展的普遍性问题又是什么呢?多位专家都认为，旅游业最为棘手的是旅游管理体制问题。目前，只要同旅游沾边的问题都需要旅游局负责解决。但旅游局本身却是个弱势部门，政策协调力不够，且旅游局本身并不具备执法权。
中国社科院旅游研究中心副主任戴学锋指出，对于旅游行政管理部门来说，最大的难题是没有执法权，这也正是导致旅游维权难的一个主因。“比如你把电话打到旅游行政管理部门，但它没有执法权，只能让你找一些有执法权的部门，在这个过程中，旅游者会觉得互相在推诿。”
以北京非法“一日游”为例，在接受《法制日报》记者采访时，北京市法学会旅游法学研究会会长杨富斌一针见血地指出，旅游法并未规定非法经营该归谁管，因此它只能管有证的合法旅行社。
“这就直接导致了劣币驱逐良币的结果——正规的旅行社都被迫退出市场，让给那些非法的黑旅行社去做，而非法经营又成为监管的真空地带，所以症结就出在这里。”杨富斌说。
杨富斌认为，要解决非法“一日游”乱象，首先就是要把非法经营者都打掉，正规的旅行社才会回来。“而这就需要政府相关部门综合执法，因为单靠旅游监管部门对此无能为力。”
在首都经济贸易大学法学院教授高桂林看来，当前旅游市场各种乱象所侵害的，已经不只是消费者的个体利益，而是一座城市的形象和整个旅游产业的发展，因此不管是从国家利益还是公共利益的角度，都需要政府整体调控，需要所有相关执法部门都参与进来综合执法，让监管不留死角和盲区。
旅游业管理需要综合指导
事实上，在学界引起广泛共鸣的这些观点，在旅游业内的呼声也同样强烈。
比如，在谈及青岛旅游市场当前面临的主要问题时，青岛市旅游局局长崔德志表示，青岛市旅游经济运行存在一定的困难和问题，其中主要问题之一，就是环境秩序优化有待加强。
对此，青岛旅游集团副总经理程波建议:“青岛的旅游资源没有得到整合，而且旅游行业管理无序、混乱，需要成立‘旅发委’来进行综合指导管理。”她认为，青岛市现有资源归属多个行业主管部门，统筹对接工作困难。
据此，程波认为，在城市“大旅游”格局下，由于旅游部门的职能仍局限于“行业管理”，旅游业迫切需要成立“市旅游产业发展委员会”，市旅发委的职能应当区别于市旅游局现有工作职能，主要是针对旅游业发展中存在的问题，特别是旅游部门难以解决的问题进行“综合、协调、指导、督办”。
多地试点旅游法庭和旅游警察
记者注意到，首批20个国家级旅游业改革创新先行区，之所以成为地区改革创新的“领头羊”，也正是得益于这些地区已经率先启动的一些探索性改革。
比如在消费纠纷解决机制方面，三亚市已率先成立旅游巡回法庭，将巡回审判点设在景区，就近调处非诉纠纷和审理诉讼案件。同时，三亚市还组建了旅游警察支队，当场处理旅游纠纷，“省得拖久了没人管”。
20个先行区中同样不乏创新实践。比如，2014年3月，四川省峨眉山市人民法院也组建成立专业化的旅游法庭，并开展旅游巡回审判。这是继海南三亚市之后国内第二个、四川省第一个旅游审判庭。
据介绍，该市旅游巡回法庭成立一年多来，已办理涉旅纠纷82起，其中判决15起，调解67起，无一起上诉或信访，被誉为天下名山的一张“司法名片”。
栾川县是河南省此次唯一入选的改革创新先行区。据了解，该县的主要“特色”是:率先设立县级旅游警察大队，成为全国首个设立旅游警察大队的县区，在探索县域旅游产业发展新思路和行业监管新机制方面有力地迈出了第一步。
如今，栾川县正着重做好三方面工作:一是完善旅游警察各项制度，融入到旅游市场监管大体系中;二是充实人员、落实岗位、落实好旅游管理警察办公条件和人员待遇，理顺与旅游、工商、物价等其他监管部门的职责分工，整合力量;三是加大对旅游警察大队进行培训，确保熟悉旅游业务，更好的开展旅游执法活动。
对于目前各地先行区的探索实践，国家旅游局政策法规司相关负责人明确提出三个“要”:先行区的旅游管理体制要实现质的飞跃;旅游业发展速度和质量要高于全国平均水平;发展成果要体现对经济和社会的综合贡献。
